前言 一、劳教制度的产生和历史沿革 二、劳教制度的现实功能 三、劳教制度的法律渊源 四、劳教制度的法律性质 五、劳教制度与宪法和法律的冲突 六、废除劳教制度的呼声和国际压力 七、劳教制度对中国法治的深刻影响 八、《违法行为教育矫治法》的立法 九、“劳教司法化”能改变它的弊端吗？ 十、废除劳教制度的建议 结束语

前言

中国的劳动教养制度是世界上独一无二的司法制度。它确立于上世纪五十年代的“反右”运动，历经沿革变化，直到今天仍在被滥用，且广为诟病。劳教制度到底是一种什么样的司法制度？它对我国的法治建设造成了怎样的深刻影响？劳教制度何去何从？依据宪法确立的“依法治国”和“保障人权”的基本原则，本人试图以法律人的眼光对该制度进行分析和考察。

一、劳教制度的产生和历史沿革

1、产生：“肃反”时期的劳动教养（1955年8月—1957年8月）

1955年8月25日，中共中央发布了《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》。该《指示》规定：“对这次运动中清查出来的反革命分子和其他坏分子，除判处死刑的和因为罪状较轻、坦白彻底或因为立功而继续留用的以外，分两种办法处理。一种办法，是判刑后劳动改造。另一种办法，是不能判刑而政治上又不适于继续留用，放到社会上又会增加失业的，则进行劳动教养。就是不判刑，虽不完全失去自由，但亦应集中起来，替国家做工，由国家发给一定的工资。各省市应立即进行筹备，分别建立这种劳动场所。全国性的劳动教养场所，由内务部、公安部立即筹备设立。”

1956年1月10日，中共中央发布《关于各省市应立即筹办劳动教养机构的指示》。该《指示》说明：“在肃清一切暗藏的反革命分子的运动中，将清查出一批不够逮捕判刑而政治上又不适合继续留用，放到社会上又会增加失业的反革命分子和其他坏分子，需要进行适当的处理。为了妥善地解决这个问题，中央决定，采取劳动教养的办法，把这些人集中起来，送到国家指定的地方，组织他们劳动生产，替国家做工，自食其力，并且对他们进行政治、思想改造工作，使他们逐渐成为国家的真正有用的人。”

随后，中共中央又在《转批中央十人小组关于反革命分子和其他坏分子的解释及处理意见的政策界限的暂行规定》文件中规定:“某些直系亲属在土改、镇反和社会主义改造中,被杀、被关、被斗者的家属…… 可送劳动教养。”

根据党中央的上述指示，全国各地陆续建了劳动教养机构，办起了劳动教养。由此，劳动教养作为一项法律制度在中国诞生了。

中国的劳教制度，从其一产生就和内战、意识形态、民族前途等结下了不解之缘。

2、确立：“反右”时期的劳动教养（1957年8月—1966年5月）

1957年，中国将552,877位知识分子划为“右派”，占全国500万知识分子的11%以上（另据2009年第2期《炎黄春秋》郭道晖先生的文章，全国被划为“右派分子”的人数总共为3,178,470人）。劳动教养成为当时处理“右派分子”的重要方式。

1957年8月1日经第一届全国人大常委会第78次会议批准、8月3日由国务院公布的《关于劳动教养问题的决定》，是中国劳动教养法律化、制度化正式确立的标志。根据该《决定》，大部分“右派分子”被送到了劳教场所，进行劳动教养。

1957年8月4日，《人民日报》发表社论，题目是《为什么要实行劳动教养》。社论说：“劳动教养的决定，经过全国人民代表大会常务委员会的批准，就具有立法性质。这是我国社会主义改造和法制建设中的一大创举，是贯彻宪法第100条的一个具体措施。右派分子攻击我们实行劳动教养违反宪法，这是最露骨的一种恶意攻击。”

1958年1月29日，中共中央、国务院通过了《关于在国家薪级人员和高等学校学生中的右派分子处理原则的规定》。该《规定》提出了处理“右派分子”的六条办法，最重要的一条就是“劳动教养”。

1961年4月，公安部制定《关于当前公安工作十个具体政策问题的补充规定》。依据该《规定》，劳动教养的期限是二年到三年，由劳教机关“内部掌握”，只在收容时向本人及其家属宣布；对表现不好的劳教人员，可以延长劳动期限。

在正式确立劳教制度以后的一年左右，全国立即建起了一百多处劳教场所，开始形成县办劳教、社办劳教、乃至生产队也办劳教的劳教体系。全国劳教人员很快就被收容到近百万。1961年,公安部承认：“扩大了收容范围和收容对象,错收了一批不够劳动教养的人，在管理上和劳改犯等同了起来。生活管理和劳动生产上搞了一些超体力劳动,造成了劳教人员非正常死亡的严重现象。”

对于上述情形，我们可以从许多关于“反右”岁月的回忆录中得到印证。无数优秀的知识分子被投入到劳教场所进行强制劳动。我曾专门拜访过天津作家杨显慧，他的纪实文学作品《夹边沟纪事》记载了1957年至1960年，甘肃省3000多名“右派分子”在夹边沟劳教农场的经历。其中，1500多位“右派分子”在劳动教养中被活活饿死。后来有人将夹边沟劳教农场称为中国的“古拉格群岛”。

3、中止：“文化大革命”时期的劳动教养(1966年5月—1976年10月)

1966年5月，“无产阶级文化大革命”开始，公检法被“砸烂”，劳动教养制度停止实施。一部分劳教人员被释放；一部分劳教人员被转移到监狱、劳改队，按照罪犯进行管理。

在这期间，虽然劳教制度被暂时中止，但“牛棚”制度却大量存在，且形态各异。“牛棚”只是约定俗称的民间说法，并不存在于官方的正式文件中，但也不为官方所否定。被关入“牛棚”的人，人身自由、言论自由都受到严格限制，并被强制劳动。这一制度，实际上是劳教制度的变种和延续。

4、恢复：改革开放时期的劳动教养（1976年10月—1989年6月）

“文化大革命”结束以后，曾经有专家、学者提出废除劳教制度的意见，但未被采纳。据公安部主管的群众出版社原社长于浩成先生讲，针对有人提出废除劳教制度，时任全国人大常委会委员长的彭真在公安部的大会上讲：“无产阶级专政的工具一个都不能丢！”

1979年11月29日，经全国人大常委会批准，国务院公布了《关于劳动教养的补充规定》。1980年2月，国务院又将1957年颁布的《关于劳动教养问题的决定》重新发布实施。由此，劳动教养制度在中断10年后，又重新恢复。1980年2月26日，《人民日报》发表评论员文章《继续办好劳动教养》，对恢复劳动教养制度进行了说明。

1980年2月，国务院公布《关于将强制劳动与收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》。虽然该《通知》仅有四个条款，但直到今天还在被公安机关滥用。

1981年10月，全国人大常委会通过《关于处理逃跑或者重新犯罪的劳改犯和劳教人员的决定》。该《决定》增设了一种处罚手段，称为“强制留场就业”。这一规定使部分劳教人员的劳教期限被延长到6年或7年。

1982年，国务院转发公安部《劳动教养试行办法》。这是劳动教养立法中相对比较完善的法律规定。

1988年12月，司法部党组决定将劳动改造和劳动教养的管理予以分开。司法部要求从事劳教工作的警察要做“人类灵魂的工程师”。

改革开放时期，社会问题大量产生，犯罪率上升，社会治安问题突出。这一时期的劳动教养，主要是针对情节轻微、不构成刑事犯罪的违法人员。比如有的地方规定，两次盗窃自行车就被劳教。

另外，这一时期的劳动教养也已经开始被滥用，劳教对象被人为地扩大了。

5、滥用：现阶段的劳动教养（1989年6月至今）

2002年4月，公安部出台了《公安机关办理劳动教养案件规定》，这是关于劳动教养最新、最全面的法律规定。它规定劳动教养的适用对象分为十类，使劳动教养成了一个“筐”，什么样的违法行为都可以装。

特别是，各地出台了许多土政策，滥用劳教手段处理日益增多的社会纠纷和利益冲突。劳教制度的功能发生了异化，其本身固有的长期关押的功能，被人为地滥用，成了地方政府和公安机关的法治“自留地”。相关情况我在下一章中专门阐述。

二、劳教制度的现实功能

劳动教养与其他行政处罚和司法手段相比，具有公安机关自己决定、任意性较强、限制人身自由的时间较长等特点。正是这些特点，使得这一制度被严重滥用。

据司法部较早前统计，全国先后有500万人被劳教过。1999年全国拥有310多家劳动教养所，关押着31万多劳教人员。而1999年以后，被劳教的人数大规模上升。比如仅在2008年一年期间，山东省就有693人因从事传销活动被劳教。据人民网报道，上海一年作出的劳教决定就有一万多起。

现在，劳动教养的功能主要体现在如下方面：

1、处罚一般违法行为

正如前文所说：“劳动教养是个筐，什么东西都能装。”依据现行有效的法律规章，任何人只要实施了违法行为，都有可能被公安机关处以劳动教养的决定。

案例1：北京王秀英、吴殿元劳教案。2008年8月，北京两位年近80岁的老太太王秀英和吴殿元因为房屋被拆迁未获补偿，听说奥运期间可以游行示威，信以为真，于是申请在奥运期间在紫竹院公园内抗议。北京市公安局认为这两位老人的申请违反了法律，决定对她们劳教一年。在国际舆论的压力下，北京市公安局决定对她们“暂缓执行”。

案例2：安徽农民工、大学生等诉上海劳教委案。2007年4月，安徽省颍上县的杨某因到他人池塘捡河蚌被上海市劳教委以盗窃名义作出劳动教养一年的处罚。2007年7月，在上海一家酒店打工的巢湖市19岁青年小鹏(化名)被上海市劳教委以聚众斗殴为名作出劳动教养一年的处罚。人民法院最后认定小鹏没有参与斗殴。

2007年12月，毕业于合肥某高校的24岁上海白领周某，因与警察发生了肢体冲突，并喊了句“警察打人”，后被上海劳教委以妨碍公务为由作出劳动教养一年三个月的处罚。上海公安机关认定大学毕业的白领青年周某属于“长期拒绝劳动，破坏劳动纪律”的人。

2、处罚政治异议人士、参加基督教家庭教会和信仰邪教的人员

（内容暂略）

3、打击报复上访人员

劳教成了地方政府对付上访人员的重要手段，关押上访人员也成了劳教最重要的功能之一。于建嵘教授出版了《中国劳动教养制度批判》一书，收入了大量的案例，专门研究过这一问题。另据胡星斗教授的研究证明，因上访被劳教的，占全体上访人员的18.8%。

根据公开报道，2008年奥运前夕，全国各地纷纷出台关于进京上访予以劳教的规定。比如，江苏省公安厅、江苏省高级人民法院、江苏省人民检察院、江苏省人民政府信访局联合发文，决定对进京上访者进行劳教。2008年元月，河北省公安厅、河北省检察院、河北省高级法院联合下发《关于进一步加大对非正常进京上访处置力度的意见》。该《意见》规定，根据上访次数，普通非正常进京上访行为将被分别给予告诫、警告、拘留、劳动教养的处罚。但“告洋状”（指向外国或国际组织驻中国的机构递交信访材料）可以越过上述规定，由公安机关“直接予以拘留或劳教”。根据该文件规定，检察院、法院监督、审理此类案件，一律按照该《意见》执行。两个月后出台的《辽宁省关于依法处置非正常上访行为的意见》与河北省的规定相似。这份同样由公、检、法联合发出的《意见》中，“告洋状”亦被视为“严重非正常上访行为”，“不受告诫、警告的限制，公安机关可以直接予以拘留或劳动教养”。

案例3：河南刘学立劳教案。河南省洛阳市嵩县的农民刘学立，因为土地被征用后，连人均1500元人民币的土地补偿款都未得到，而长期上访。2004年2月，刘学立被处以劳教一年。刘学立继续上访，2008年9月，刘学立再次被处以劳教一年半。他的案子被凤凰卫视于2008年1月初报道过。

案例4：天津白光华等上访劳教案。本人曾承办过三起天津的上访劳教案。劳教人员白光华、张少芝、王凤玉等人分别以房屋拆迁、司法不公、孩子户口等民生问题到北京上访，都先后被天津市公安局处以劳教处罚。其中，白光华劳教一案，还被刊登在2007年第3期《最高人民法院公报》上。

4、管制社会稳定

前文已述，劳教对象被任意扩大。不仅国家法律对劳动教养的适用对象扩大了，地方政府发布的地方性法规或规章，也大量扩大了劳动教养的适用对象。比如，河南省、江苏省南京市、黑龙江省、上海市、广东省广州市、深圳市等分别规定，在劳动人事管理、房屋拆迁、黄金开采、户口管理、出租车管理等方面违反了地方政府的规定，都可以被公安机关劳动教养。

在全国人大法工委主持起草的《违法行为矫正教育法》草案中，可以被劳动教养的违法行为达到100多种。

5、延长刑事侦查的羁押期限

有的公安机关对一些在法定羁押期限内无法侦查终结、移送审查起诉的刑事案件，以及证据不足、怕移送起诉后被退查的案件，以及办案经费紧张、办案人手有限畏于追查的案件或案情复杂根本无法查清的案件等，都处以劳教了事。前两年中央对超期羁押进行清查，许多地方就将证据缺乏和证据不足的案件以劳教决定予以处理，而且一律三年。

案例5：“三班仆人派”特大刑事案（略）。

6、成为公安机关“创收”的工具

公安机关为完成上级安排的“创收”任务，或为本单位或个人谋取私利，以劳教相威胁，对卖淫、嫖娼、赌博、吸毒等处以高额罚款。而被罚者往往因为畏于劳教的严厉，只能忍气吞声，被迫就范。

（待续）