六、工作组的“紧急呼吁”

如果“任意拘禁”的案件具有急迫性，继续关押将危及被拘禁人的健康或生命，或造成其他严重损害的情形时，民间组织或个人也可以向联合国任意拘留问题工作组提交“紧急呼吁” (Urgent Appeal)的请求。

工作组如认为来文信息可靠，便会向有关政府发出“紧急呼吁”，要求该国政府采取适当措施保护被拘禁人的生命安全和健康，并呼吁政府不得任意拘禁该人，应确保其公平受审的权利。工作组一般会将“紧急呼吁”直接送交给有关政府的外交部，要求有关政府在30天内回复说明该案情形。

“紧急呼吁”是工作组基于人道的立场要求有关政府尽速采取行动，目的在于避免被拘禁人的生命健康受到威胁。因此，工作组在“紧急呼吁”中不必决定该案究竟是否属于“任意拘留”案件，以加快工作组處理的速度。在发出“紧急呼吁”后，工作组可以再另外审查该案是否构成“任意拘禁”。

举例来说，工作组2008年送交给中国政府的其中一份“紧急呼吁”是针对2008年3月的西藏示威活动及之后的逮捕拘禁行动。工作组收到的“紧急呼吁”来文指称，中国政府于2008年3月28日及29日搜查西藏自治区阿坝县和若尔盖县的寺庙，抓捕涉嫌参与抗议活动以及与西藏流亡政府往来的僧侣，文中表示中国政府已拘禁了570个西藏僧侣，其中也包括儿童。工作组在收到来文后，随即与其他的特别程序专家共同发布声明，呼吁各方停止暴力，要求中国政府允许记者和独立人士进入相关区域，保障信息自由流通，并应在其逮捕和拘禁的行动中遵守国际法标准。4

从2007年12月1日到2008年11月30日间，工作组共送交了130份“紧急呼吁”给44国政府，其中提送中国政府的就高达18份，在各国中仅次于伊朗政府的19份，并且远高于一般国家的个位数字 。5近年来工作组送交给中国政府的“紧急呼吁”有逐渐增加的趋势 ，6而这些“紧急呼吁”所代表的案例也仅是冰山一角而已。给中国政府的“紧急呼吁”函文逐年增加，虽然不排除有民间团体人权意识提升、向联合国提案能力提高等因素，但令人忧心的是，这可能是中国任意拘禁案例日益增多的结果。

七、工作组的“国家视察”

“国家视察”是“特别程序”专家（包括工作组在内）取得关于一国人权情况第一手信息所不可或缺的方法。“国家视察”让专家可以实地观察一国的状况，与相关政府立法、行政、司法部门展开对话，并同受害者、受害者家属和民间社会直接沟通，藉此了解人权侵犯的个案情形和其背后的结构性问题。7

专家访问结束后必须做出视察报告，除了在视察报告中记载观察到的实际情况以及各方会谈的内容外，还必须剖析该国的人权问题，提出关于行政、立法、司法方面改革措施的建议。这份报告的事实记载必须详实客观，建议也必须具体实际，才有参考价值。一份成功的报告将使该国政府在改善人权问题上有章法可循，也使国内和国际社会对于该国人权状况能有客观的了解。而专家藉着与政府机关和民间社会的会谈以及媒体的报导，还可以提倡该国对于本身人权问题的意识。

此外，“国家视察”提供了受害者发声的机会，有时甚至还能够实际改善个案的待遇，例如上文提到联合国酷刑问题特别报告员曼弗雷德•诺瓦克于2005年11月藉访问中国之行前往监狱探访胡石根先生，之后胡先生在2005年12月获减刑7个月。如果是配合度极高的政府，有时还会派有权限的官员陪同专家视察，以便随时下达纠正的命令。

“国家视察”也是一个早期预警的机制，专家有机会透过“国家视察”提早发现一国人权状况恶化的情形，国际社会如能积极响应，便可及早干预，避免更严重的侵犯情况发生。

以上说的是“国家视察”理想的作用，实际上能否发挥，取决于许多因素。首先，专家的“国家视察”必须获得该国政府的邀请才能进行。特别程序专家多半是因为对某国的人权状况有所疑虑，才会特别对该国提出访问的请求，而不出意料的是，这些国家通常也不愿意接受检验，更不愿同意专家的访问，因此大大减損了“国家视察”能够发挥的影响力。例如，鉴于2008年3月西藏骚乱事件导致的伤亡，“法外处决、即决处决或任意处决问题特别报告员”菲利普•奥尔斯顿虽已向中国提出访问的请求，并再三发出提醒通知，但中国政府仍然未同意接受 。8其实，透过一份第三者公正的报告，客观地描述事件发生始末，并提出可行的解决方案，方有促使中国政府与民间和解的可能，也才能维持中国政府致力达到的社会和谐与稳定。

其次，“国家视察”要能发挥作用，政府、民间社会和媒体以及国际社会缺一不可。理想的情况是政府能够自动自发地在立法、执法和司法上逐步实行报告的建议。但当政府改革停滞时，民间团体必须采取积极的行动响应视察报告，包括检验报告内容、向专家提供进一步相关信息、提出补充的论述或引导公众讨论等。媒体也应主动报导，提供社会讨论的平台，使一般民众了解视察报告的内容，引起公众的关注和舆论压力。国际社会也应该担负起监督的责任，在视察报告的基础上促使各国政府进行改革。里应外合下，视察报告才能发挥其最大的作用。

任意拘留问题工作组曾在1997年和2004年两度访问中国，1996年也进行过一次的准备性访问。在2004年之行中，工作组访问了其1997年会晤过的相同部委、机构和部门官员，也访问了拘留场所，包括些派出所、看守所、监狱、劳教所和精神病院。工作组最后在视察报告中指出许多制度性的拘留问题，例如中国通过司法程序剥夺自由的规定和做法与国际标准不一致；警方不经司法批准羁押刑事犯罪嫌疑人的期限太长，检察官可能不具独立性；辩护律师在预审阶段查阅案卷的权利受到了过分的限制，尤其在涉及危害国家安全或泄露国家机密的案件中更加严重；对于包括劳动教养拘留和精神病院拘留在内的行政拘留来说，被拘留人并无真正意义上的提出异议权利等等。

针对以上问题，工作组建议中国政府应该重新审议有关刑事拘留的法律；对授权做出逮捕决定的检察院赋予必要的独立性，或者把下令或批准逮捕的权力从检察院转移到法院；在所有以行政手段剥夺自由的案件中，应当赋予民众有效的救济权利、保障律师代理的权利；对于劳动教养制度应明确规定处罚何种行为、落实正当程序要求、大幅缩短劳动教养的时间、不能用劳动教养制度来惩罚和平表达意见或信仰的人等；在违背当事人意志将人拘留于精神病院的情形，应当授权法院审查其合法性以及必要性；刑事立法中诸如“扰乱社会秩序”、“危害国家安全”、“破坏国家的统一和完整”、“破坏公共秩序”、“影响国家安全”等种种具有模糊性、不准确性或总括性内容的定义，不应该用来惩罚和平表达《公民权利和政治权利国际公约》赋予所有人的权利和自由的行为。9

虽然工作组的报告鞭辟入里，可惜的是，工作组2004年访中之际，仅有少数海外媒体报导，民间社会和国内媒体似乎也参与不多。在舆论压力不足的情况下，工作组的视察至今似未发挥太大的作用，最后也仅在中国政府《2004年中国人权事业的进展》白皮书以 “中国接待了联合国人权会任意拘留问题工作组访华。”一句话简单带过。

视察报告提出的建议并非一蹴可就，因此“国家视察”要带来改变，不可或缺的还有后续的追踪、评估以及持续的推动。工作组可以向政府、民间社会或其他管道了解视察报告建议的执行状况、举行研讨会促进公共讨论，必要时也可再次视察。10

在工作组的追踪下，中国政府在2006年简短回复了工作组：“中国对工作组的建议给予了应有注意，而且各有关部门正在对这些建议进行认真的研究。”可谓惜字如金。2008年其再向工作组答复时，才对刑事诉讼法、行政拘留、劳动教养制度和强制性精神病治疗等议题提出实质性的说明，表示其正在进行相关的立法改革，包括修正《刑事诉讼法》以防止刑讯逼供；颁布了《治安管理(处罚)法》对行政拘留规定了更加严格、有效的程序；关于劳动教养制度，正研拟《违法行为矫治法》；就强制性医疗问题完成精神健康基本法草案等。11

相较于2006年的答复，中国政府2008年的回应已有进步，此点应值得肯定，但其对于正在研拟修法的方向以及修正法律之后将如何改善任意拘留的说明，仍付之阙如，使得评估其履行进程相当困难。

中国政府已在今年2月份人权理事会的“普遍定期审议”中承诺，考虑在2009年邀请一名联合国特别程序专家访问中国。联合国专家若能成行，还要靠政府部门、民间社会、媒体、以及国际社会一同合作，持续监督，国家视察的机制方能收效。