中国不能集会游行？

在西方社会多数人的眼中，中国是一个缺乏尊重政治自由、基本人权的专制国家。欧美各国在定期的“人权报告”中，无不时常指出中国各种侵犯人权的恶行或规范。在这之中，特别受瞩目的，就是关于中国的集会游行的人权状况。各界都指责，在中国，政府高度限制集会游行活动，人们没有上街头抗议、集结人群对政府表达不满的权利。从“六四”镇压的阴霾，到对法轮功或各种政治异议者的逮捕、迫害，“不保障集会游行权的中国”，几乎已成了中国遭普世各界所质疑的形象。

中国真的不能够集会游行吗？这个问题如果问中国官方和中国民间维权人士，恐怕会得到截然不同的答案。中国政府官员将引用1989年制定的《集会游行示威法》来回应：在中国当然可以集会游行，只要依据法律在5天前申请，许可后就可实践此权利，上街头集会游行。除此之外，集会游行自由也受中华人民共和国的《宪法》明文所保障。欧美各国对中国的批评，根本站不住脚。

但如果这问题问的是中国民间的维权人士，他们将会坦白地说：在中国，原则上就是不能够从事集会游行。如果有集会游行活动，也不会是民间自主发起的，而会是诸如“抗议美国轰炸中国大使馆”这种官方策动的活动。中国官方声称保障的集会游行自由，根本就是个虚假的幌子。目前中国人民的言论自由是连批评政府都有着危险，倘若执意要发起集会游行抗议政府，就要有坐牢或“下落不明”的心理准备。

中国集会游行权的现实状况

在维权人士的现实经验中，至少有着三种状况，可能让人民应有的集会游行自由，完全受到政府控制。

第一、尽管《宪法》明定人民有集会游行自由，但在《集会游行示威法》中的“许可制”规定，要求所有的集会游行都必须事前申请并经官方许可，才属合法集会。这“许可制”实际上就成为官方控制集会游行的最佳利器。先从“内容”上进行控制，诸如被认定不合乎宪法原则、将造成民族分裂、危害社会秩序……的集会游行，依法政府就得不予许可。除此之外，再从集会游行的“形式”上设限，若影响交通秩序、影响社会安宁，可依法限制其集会地点、时间；倘若活动涉及跨区、过夜等可能造成扩散效应，也可依法禁止。总之，在“表面都可申请，实则重重刁难”的“许可制”下，中国的集会游行自由不啻是政府对外所做的表面工夫罢了。

第二、在“许可制”这种明显直接不许可人民集会游行的作法外，近来中国政府更发展出一种先发制人的控制手法：强制集会游行者先与官方协商。依据《集会游行示威法》的规定，只要“申请举行集会、游行、示威要求解决具体问题的”，官方就可“通知有关机关或者单位同集会、游行、示威的负责人协商解决问题，并可以将申请举行的时间推迟五日。”在这个“强制协商”的过程中，官方或者威胁、或者利诱，往往就能让集会游行发起者自行放弃。这在北京奥运期间，共有77件集会游行申请，但74件在被依“涉及具体问题”而“交付与相关单位协商”后，竟然都撤回了集会游行申请，其控制效果可见一斑。协商后集会游行申请者就是仍不愿撤回，官方也可依法“强制将集会游行推迟五日”，破坏行动时机。怪不得有人批评到：“在中国，集会游行只要涉及‘具体问题’，都不会被政府准许！”这些都是目前中国政府更“软性响应，实质控制”的控制手法。

第三、在重重控管下，集会游行尽管顺利举行，官方仍有事后进行相当严厉惩戒的权力，这也威胁着集会游行的参与者。依据《集会游行示威法》的规定，集会若被官方认定不合原始目的、交通路线、或严重破坏社会秩序，“集会负责人”可被以违反中国《刑法》第158条，“处5年以下有期徒刑”。而对于不愿依法申请许可、或申请未被官方批准的集会游行者，同样可依此规定对其进行威吓和处罚。实际上，按照目前中国的现实状况，不要说是上街集会游行，光是写写文章、批评时政，就可能被官方以涉嫌“煽动颠覆国家政权”的罪名强行逮捕、遭法院判以重刑。倘若上街公开批评政府，更是要面临以各种罪名遭逮捕和惩罚的极大危险。

中国集会游行权改革的曙光

尽管如上述分析，中国目前的集会游行自由高度地受到政府的控制和限制，完全没有得到应有的保障，但一些现实迹象中显示，这一切仍有相当的改变空间。

首先，我们观察到，中国政府或许在世界各国以及人民不满的压力下，面对各种人民发起的集会游行，已从过去的“一律遏止”的态度，转为“软性响应，实质控制”，在表面上符合民主，至少让集会游行者能与有关单位进行协商、解决问题。这说明当前中国政府认识到了继续压制人民的集会游行权利并不可行、人民的不满甚至可能酿成更大的灾难，并由此采取了妥协迂回的因应措施。而如何能够打开此一空间，让中国政府做出更大的让步，这涉及到如何持续争取的战略与战术。

观察当前越来越多的各种陈情、请愿、上访、罢工、包围官署等群体行动事件，我们可以发现，并非所有的集会游行都会被镇压。这些行动尽管都早已符合《集会游行示威法》对集会、游行、示威的定义——聚集于露天公共场所，发表意见、表达意愿的活动，甚至绝大多数的行动根本都未经官方许可，但也少见官方直接地依法镇压，将发起者逮捕、判处5年以下有期徒刑。

摆荡在“政治控制”与“追求正当性”之间的集会游行管制改革空间

这样朝向疏通、不依法镇压的落差，原因何在？不难理解，对于中国政府（或所有的国家政府）而言，最重要的任务是要继续维持其政权，而这过程有赖于人民对政府的支持，维持政府的正当性。倘若人民的抗议行动并未动摇到国家政权的存续，而只是为了解决自身小部分的“经济性不满”，那么予以疏通、协助协调，借机展现国家“为民服务”的一面，当然是“有何不可？”在这样为了稳定政权、“追求正当性”的前提下，一定程度的“不依法行政”，放弃铺天盖地的集会游行惩戒，就有了相当的空间。

而也正因为中国社会发展已进入到了更加现代化、更多社会冲突与不满的时期，特别是随着中国经济改革开放，引入资本主义发展模式后出现的大规模劳资冲突、环境破坏、农村凋零，已导致人民不得不采取许多自力救济措施来维护权利。而各种公开的集会游行，就是这种维权施压活动的必要手段之一。中国政府除了积极疏通，一定程度地允许和控管各种陈情、请愿、上访、罢工、包围官署等行动的发生，使其解决与抒发社会冲突，也别无他法。倘若选择一律镇压禁止，很可能换来的将是更剧烈的不满，将导致政权存续危机。

总的来说，尽管集会游行的本质仍是高度的政治性，对国家政权有着潜在的威胁，但集会游行本身也吊诡地具有纾解民怨、稳固政权的效果。国家为了“政治控制”，可能会镇压部分威胁到政权存续的集会游行；但同时国家也得“追求社会正当性”，所以一来不能完全镇压所有的集会游行，就是镇压，也必须获得一定的支持，否则恐将威胁到政权维系。

其实不只中国，不论是威权国家或民主国家，实际上都始终存在这样的两难──摆荡在“政治控制”和“追求正当性”之间──在一次次的集会游行事件中修正新的集会游行管制立场。威权国家强调政治控制、镇压集会游行；民主国家强调追求正当性、一定地容忍集会游行。但不变的是国家机器“追求政权延续”的本质。面对不同程度的人民挑战态势，国家机器基于追求政权延续，将可能采取不同的响应方式；挑战越是激烈、越不受镇压所威胁，越可能松动“政治控制”，逼迫国家选择“追求正当性”与民心妥协。于是，在这之中集会游行管制的变革有了可能；当面临人民持续的挑战，威权国家也可能转型为民主国家。

或许有人会说，这样的改革在中国共产党的高压统治下，是不可能的，但放眼90年代以来全世界的诸多新兴民主国家，不都是这样的例子吗？中国尽管有其特殊情况，但实际上也不脱这样的变革可能架构。

我们从客观上可以看到，不论是社会冲突的增加或官僚对治理术的新学习，历史的发展，已为中国集会游行开放改革，提供了些许契机。接下来的问题，就在于官方与人民如何拔河拉扯，让中国的集会游行权有所突破，迈入更开放的阶段。

集会游行权的三个阶段：高压控制、疏通许可、自由发声

认识到了“改革的可能性”后，让我们来仔细检视，要如何改革中国的集会游行权。我们要面对的先是两个基本的问题：一、集会游行制度能有什么样的改革阶段、什么样不同制度的可能？二、要改革集会游行权，改革要针对的关键标的是什么？在厘清这些问题后，我们将继续来思考改革的策略为何（第二个问题与改革的策略，将在本文的（下）进行讨论）。

首先，集会游行制度能有什么样的改革阶段、什么样不同制度的可能？考察各国的集会游行制度，我们可以依据政府实际的控管程度与方式，将其区分为三种阶段模式：“高压控制模式”、“疏通许可模式”与“自由发声模式”。

所谓的“高压控制模式”， 原则上是指所有由人民发起、公开性表达政治诉求的集会游行，都不被政府允许。对于不顾政府控管而发起的集会游行，将一定以上刑度的刑法名目处罚发起者与参与者。政府有时为了应对国际人权组织的批评，还会规划“集会游行特区”（如只得在某个公园的角落集会游行），营造该国人民可集会游行的假象掩人耳目。政治体制分类上的“极权体制国家”或“威权体制国家”，如北韩、新加坡、缅甸等，其集会游行制度原则上多属此种规范，是完全忽视人民集会游行人权的制度模式。政府采取集会游行管制上的“高压控制模式”，为的无非是遂行“政治控制”，让政治上的反对者在草创之际即受镇压而夭折，使政权能持续维系。

“疏通许可模式”，指的是政府将设定一套规则，如集会游行的“许可制”规范，在这套规则下，人民有一定进行集会游行的自由，政府原则上不得限制集会游行要表达的“内容”，但仍有控管机制，可以透过限制其“形式”或其它细部规范，达到实质上的控制目的。许多号称“民主体制”的国家，也是采取此类制度：表面上给予人民发声机会疏通民怨，实际上仍将采取必要符合国家利益的控管措施。台湾、香港、韩国等许多新兴民主国家的集会游行人权现况，即属此类。为何政府会有“表面上说一套（民主），私底下做一套（疏通与控制）”的此种落差？因为这样的策略能兼顾到“追求正当性”与“政治控制”，是面对人民挑战、为了政权维系而做出的制度抉择。缺一都可能使政权发生危机。

“自由发声模式”则给予公民较大的自由空间，只要未严重侵犯到他人权益，人民有完全自由透过集会游行表达不满诉求。国家甚至应积极保障人民发声的机会，提供必要的协助措施，如交通维护或安全保护。“自由发声模式”具体表现在集会游行管制上的措施，就是放弃“许可制”，采取“自愿报备制”：只要尚未逾越比例地侵犯他人自由，人民有权自由采取集会游行表达各式言论，人民可选择向国家“报备”，以取得服务（如请求政府协助维护游行的交通），也有自由选择“不报备”，以自治的方式完成集会游行（例如自行推派集会游行纠察队，维护交通秩序和参与者的安全）。有坚强人民抗争传统的“民主国家”，将逼迫国家机器放弃“政治控制”，追求“正当性”，使集会游行管制自“疏通许可模式”过渡到“自由发声模式”，真正地把街头还给人民。这样彻底保障人民集会游行自由的制度，是集会游行管制改革的理想阶段。

“自由发声模式”甚至超越传统自由主义仅将重心放在“对抗国家”的概念，思考到压迫不只来自于“国家”，也来自于“社会内部”的不平等，因而视集会游行权为“弱势者的核心政治权”（因街头是弱势者几乎唯一能表达政治诉求的管道），定位上视其高于对一般财产权、交通自由的保障；也将对弱势者的集会游行权利相对于一般人民做出更多的制度保障，使弱势者也同样有着“自由发声的公平机会”。

中国从“高压控制”迈向“疏通许可”及“自由发声”的改革可能

客观来看，中国目前的集会游行制度，基本上即属“高压控制模式”，除非政府策动，否则不得有集会游行，特别是不得有任何诉求是“质疑政权”的集会游行。中国的《集会游行示威法》采取集会游行可向政府申请许可的“许可制”，表面上是属于“疏通许可模式”，但细究其实践结果，政府往往透过不予许可、强制协商、惩罚发起者等方式，遂行高压控制的效果，所以实际上还是属“高压控制模式”。不论是与真正的“疏通许可模式”还是“自由发声模式”相较，中国集会游行制度都还有相当大的进步空间。

这样的落差，有可能被改变吗？当然有可能。诸多当前倾向采取“自由发声模式”的国家，也是自封建时期的“高压控制模式”，到现代资本主义国家的“疏通许可模式”，一路过渡而来。而我们也看到，中国近年来此起彼落的人民自发行动，已渐渐逼迫官方松动了“高压控制模式”，当局未必一律镇压集会游行，而是“选择性地执法”，有朝向“疏通许可模式”的契机，有迈向至少落实“只管形式、不管内容”的“许可制”的可能。当然，这还需要相当多的努力；改革的关键所在，还是在人民这一端。

综合前面所述，此三个阶段之间的变革和游移，涉及到政府在“政治控制”与“追求正当性”之间的妥协选择；而政府选择的偏向来源，来自于人民争取集会游行权利的压力程度，这牵涉到人民的认知意识与行动策略。诸多因素在历史中共同汇聚，促成了集会游行管制的不同可能。

中国集会游行人权究竟要如何突破？改革的关键标的为何？行动的具体策略为何？我们将继续讨论。

（待续）

本文作者为英国伦敦大学Goldsmiths学院社会学博士生