（续第54期）

努力走向公民社会之四：邓式改革与中国公民社会的未来

第四个问题：邓式改革与社会治理结构变化

人类有史以来的文明大多数都是“统治”带来的文明，社会管理在更多的时候，是以“统治”为特征，因为人类有史以来的社会大多数都是统治者和管理者压制一切的社会，在这样的社会，没有公民，只有草民、臣民、子民、愚民和刁民，在现代专制社会里，他们又叫“人民群众”，或者叫“不明真相的人民群众”，适当的时候，他们也叫“眼睛雪亮的人民群众”。

但是，人类有史以来的文明除了臣民社会，还有一种社会形态，叫做公民社会。在公民社会里，公民是有权利的，他们依不同的文明程度，在不同程度上参与到社会的政治、经济和文化管理中去。古希腊的公民社会虽然把奴隶和战俘排除在外，但毕竟有过很长时间的公民社会，现代文明的一个重要趋势也是走向公民社会。在公民社会里，社会管理在更多的时候淡化了统治色彩，而以治理为特征。治理，古已有之，人们的理论总是滞后。

关于治理，各国学者有不同的论述。联合国全球治理委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，并在该报告中对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。

事实上，治理意味着建设一种新的社会秩序，管理者、建设者和反对者中既包含有公共机构，也有私人机构。在中国社会转型时期，构建起一个不同以往的全新的公共管理平台，处理好政府与社会的关系，形成以政府和民间都广泛参与的社会治理结构，是政治领域也是社会各领域改革的重要课题。说得明白点，治理就是在承认所有成员都有“共同生存”的权利的前提下，所有成员之间通过参与和互动找出保证所有成员共同生存的方法，如果借用林肯的“民有、民治、民享”的说法，治理就是“共有、共治、共享”，这就是现代“治理”的基本含义。

治理是对单一管理的否定，是在承认不同主体共存的基础上的共同协调，是共和精神的另一种语言表述。毫无疑问，“党天下”的社会结构没有发生变化之前，社会没有多元化之前，社会的治理特征是不可能大量存在的，更多的只能是统治，只能是“党国”力量对整个社会的全面覆盖，其实这正是治理和统治的区别。从这个意义上讲，真正的现代治理是和公民社会成长相辅相成的。

中国，邓式改革30年来，已经进行了一些制度变革，而且随时都面临着更深刻的制度变革。制度变革的一项重要内容，就是社会管理方式从统治向治理的转型。这种转型不论是否出于当局的自愿，它每一天都在积累着，迫近着。是官进民退，还是民进官退，这是统治向治理转型的外在现象和实质内容。这个问题说白了，就是把中国大陆的统治者关在笼子里，用宪政进行驯服，以促使被压抑的公民权利继续伸张，直至各方利益达到基本的平衡，从而实现起码的社会公正。也就是说，正面临的中国治理改进主要表现在当局的缩权和民间组织的成长方面，当然，无论是哪一方面，都会对经济增长和人民福祉是有所促进的。

公共选择理论将政府视为一个“经济人”，认为政府制定和实施政策都以自身利益最大化为出发点，专制政府和权贵政府更加符合这一理论。无论是何种类型的政府，都以稳固政权作为第一目标。为了达到这一目标，政府会运用多种手段，但其中以发展经济改善大众福利水平无疑是最持久有效的手段之一。邓式改革开启之后，大陆当局一直致力于发展市场经济，而国外经验和中国实践也表明，放松管制有助于市场经济的完善，但放松管制的限度在于不危及政权的稳定。于是，大陆当局在力所不及的时候，也选择性地培育一些半官半民的民间组织参与到社会治理中来。于是就出现了以“党天下”为中国特色的社会治理萌芽。

一个追求自身利益最大化的专制政府必然会根据各类社会组织的挑战能力和提供服务的种类对它们实施分类控制，中国大陆当局由于奠基于“党天下”基础之上，使这种“控制愿望”成为可能。当局的强势地位使之可以有选择地培育民间组织，而非赋予民间组织以同等发展的机会。于是，哪些人能够分享权力，能够行使公民权利，能够参与到社会治理中来，这不是人们自己说了算，而是由当局说了算。在专制体制下，根据政治风险和社会经济效益之间的交叉关系，当局将民间组织分为四类：1、高风险高收益，如工会；2、高风险低收益，如异议团体和政党组织；3、低风险高收益，如商会和基金会；4、低风险低收益，如草根NGO和兴趣组织。在这四类民间组织中，商会无疑是当局的首要培育对象，而且，也只有配合当局的商会才是当局的培育目标，当然，其他民间组织只要和当局配合，当局也会把它当作亲儿子，而不会当做干儿子来迫害。是亲儿子，还是干儿子，这是问题的要害。

邓式改革30年来，在各类民间组织中，商会发展最为显著。从数量上看，截止到2005年底，全国各级行业性社会团体和商会已达53000余个，超过专业性、学术性、联合性社团而成为我国第一大类社团。与工会、妇联和共青团这些还在中共体制内的组织相比，商会有着相对的民间性和自主性；与草根组织和异议团体相比，商会获得了更多的政治合法性。但是，当局的选择性培育使商会获得更多的合法性的同时，并没有使商会产生更高程度的自主能力，也没有使商会产生更多的参与社会治理的能力。商会成了当局的附庸，有时候甚至成了帮凶，它们扮演了一个多数情况下遭受公民鄙夷的“二政府”角色。商会如此，承受当局眷顾的协会、学会和基金会等等，无不如此。

因为“二政府”的本色，这些年来，大多数民营企业在分享各种商会和协会带来的利益的同时，也都遭受来自它们的不法侵犯。民间组织成了当局和官僚收拢民间财富的中介，有点类似于为地主收租子的“狗腿子”。比如，私营工商业协会号称是最大的民间组织之一，很善于和权力配合，它们每年强行收取会费成了弱小企业的一个重要负担；再比如，私营企业工会，每年强行收取的会费，也是民营企业的一个重要负担；又比如，最近暴露出来的消息，说北京律师协会每年收取的会费就有好几千万之巨。当然，批发各种各样的牌子进行收费，里面猫腻就更多了，一块“诚信企业”的牌子值很多钱，年年批发。这些钱不交行吗？根据我的经历，不交是不行的；如果不交，正常营业的手续当局不给年检，或者当局会用别的法子折腾的。收来的费用哪里去了呢？当然一部分是被协会和当局瓜分了，另一部分是被协会和官僚瓜分了，有钱大家一起抢，这是公开的秘密。

当局的选择性培育使商会成为一个强势的民间组织，但商会又是一个自利性的。因此，在不同利益群体的博弈中，商会的组织化和强势地位使之有能力侵犯自己成员的利益，同时也会使之侵犯其他社会群体的利益。组织价格同盟，侵犯雇员权利，损害公共利益，这一切都使人们对中国特色的民间组织稍有希望之后又产生了极端厌恶情绪。商会将自己与当局的关系定位为一种合作关系或补充关系，而非一种博弈关系。商会的负责人大多声称自己是协助当局工作，更多的是期望获得当局的理解和支持。当然了，人们也早已看到他们协助当局多，协助会员少，协助公民更少。

不过，也应当客观地看到大量民间组织促进民主政治、推动经济发展、有利社会团结的例子，希望工程、春蕾计划、幸福工程、微笑列车、新长城计划等众多公益项目，里面都有民间组织的活跃的身影。他们通过积极反映民众诉求，动员社会资源向农村和偏远地区流动，向贫困群体流动，以帮助那些最困难的人获得生存和学习发展的机会。在社会倡导方面，民间环保组织走在前列，自然之友、地球村等民间组织在保护生态环境、建设节约型社会等领域，积极倡导新的价值理念和生活方式，作用显著。近年来，社区维权、集体建房运动、参与式公益等公民的集体行动越来越频繁，形式也越来越成熟，公民有序的治理参与受到社会各方积极关注。

公民的治理参与和集体行动是体现公民权利更为核心的方面，也是社会管理由统治转化为治理的重要内容。一个理想形态的公民社会是政府与社会以及社会组织之间的和平共处、互相制约、互相妥协，多者互为一体，实现动态均衡发展。只有社会组织之间的全面而均衡的发展，才能形成一个完整而健全的公民社会。建设民主政治，构建和谐社会，需要民间组织发展，这已是共识。但社会组织能否全面、均衡并健康地发展，关键在于制度。有一种制度能够容忍公民权利的伸张，能够容忍各种社会力量（包括反对力量）在社会治理中的积极作用，这种制度能够实现社会治理的良性循环；还有一种制度，就是“家天下”和“党天下”的专制制度，它惧怕公民权利的伸张，惧怕社会组织超越专制的动员力，这种制度只能在统治的更替中恶性循环。中国的管理事物，如果要从统治到治理进行转型，别的办法没有，只能是破除一党专制，实现以公民政治为基础的多党政治。

（待续）